浙江德清“新宅改”調(diào)查

農(nóng)村土地制度改革中，宅基地改革最為獨(dú)特、最為敏感，觸及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整。

作為全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，浙江省德清縣抓住“宅改”這個(gè)農(nóng)村綜合改革“牛鼻子”巧妙用力，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，創(chuàng)新閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“閑房變錢袋、村落變平臺(tái)、家業(yè)變產(chǎn)業(yè)”。

2020年新宅改以來，德清縣共盤活利用農(nóng)村宅基地6817宗、781畝，閑置農(nóng)房129萬平方米，推動(dòng)村集體經(jīng)營性收入年均增長24.3%、農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長9.0%。

改革背后的驅(qū)動(dòng)力

德清縣位于浙江省湖州市，臨近上海、杭州，區(qū)位優(yōu)越。2010年以來，德清縣鄉(xiāng)村旅游、民宿、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著越來越多的產(chǎn)業(yè)落地農(nóng)村，面臨的問題是：土地供應(yīng)問題怎么解決？

我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地為集體所有，在吸引投資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方面存在制度障礙。一方面鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨很大的用地需求，另一方面農(nóng)村存在大量閑置宅基地?zé)o法盤活利用，這個(gè)矛盾成為農(nóng)村宅基地改革的重要挑戰(zhàn)。

當(dāng)時(shí)，德清縣有兩種不同聲音。一種認(rèn)為宅基地只能由集體成員享有，長期租賃就是變相買賣，應(yīng)當(dāng)禁止；另一種認(rèn)為農(nóng)房閑置也是一種資源浪費(fèi)，只要農(nóng)戶、企業(yè)愿意，政府大可不必干涉。最終縣政府達(dá)成共識(shí)，“變”比“不變”強(qiáng)，創(chuàng)新比固守好。

面對(duì)市場自然發(fā)育的新事物，縣政府順勢(shì)而為，保護(hù)了創(chuàng)新。于是，早在10多年前德清縣就開始在推動(dòng)“宅改”。改革帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，特別是民宿業(yè)進(jìn)入黃金發(fā)展期，德清縣涌現(xiàn)出一大批民宿品牌，引領(lǐng)了國內(nèi)民宿業(yè)發(fā)展。

2015年開始，改革上升到國家層面。經(jīng)全國人大授權(quán)，33個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革“三塊地”改革，也被稱為第一波“土改”。德清縣位列試點(diǎn)縣之一。

2018年是“宅改”的又一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這一年，中央一號(hào)文件明確指出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”

在試點(diǎn)中，德清縣出臺(tái)了全國首個(gè)基于“三權(quán)分置”的《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》，開啟了一系列具有實(shí)質(zhì)意義的改革。比如，宅基地使用權(quán)與其地上房屋使用權(quán)一體，需一并抵押、出租、轉(zhuǎn)讓；允許資格權(quán)人將依法取得的宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個(gè)人，用于興辦農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

“宅改”牽一發(fā)而動(dòng)全身。德清縣在試點(diǎn)中持續(xù)大膽探索，出現(xiàn)了以官方文件形式明確“戶”的定義、探索宅基地資格權(quán)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治等“宅改”創(chuàng)新成果。具體實(shí)踐中，德清縣按照“一戶一宅、限定面積”的原則，創(chuàng)造性地設(shè)置了“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記簿”，并向農(nóng)戶頒發(fā)“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記卡”。

2020年開始，中央深改委審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。新宅改試點(diǎn)，德清縣同樣納入其中。

2020年12月，德清縣頒發(fā)全國首批“農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記證”。由“卡”升格為“證”，意味著對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的正式確認(rèn)。

作為試點(diǎn)縣，德清縣一直在穩(wěn)慎推進(jìn)“宅改”，這是基于內(nèi)在需求所驅(qū)動(dòng)的“我要改”。為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展掃清制度障礙，是德清“宅改”的重要驅(qū)動(dòng)力。

改革“下半場”：數(shù)字賦能

2022年以來，德清縣深化宅基地改革，實(shí)施百村萬幢（套）農(nóng)房盤活利用工程，進(jìn)一步釋放改革紅利。目前，已盤活閑置宅基地（農(nóng)房）4248戶1339畝，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收1.1億元，盤活農(nóng)房價(jià)值18.3億元。

事實(shí)上，從2022年以來，德清縣宅基地改革已經(jīng)進(jìn)入“下半場”。如果說改革的“上半場”是盤活利用閑置宅基地和民房發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，那么“下半場”的看點(diǎn)就在數(shù)字賦能。

德清縣按照“好風(fēng)景+閑置農(nóng)房+新宅改→助力新經(jīng)濟(jì)”的思路，摸排整理出一批農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的閑置農(nóng)房，招引一批數(shù)字、文化、電商、創(chuàng)意等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)，帶來一批數(shù)字產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理類和專業(yè)技術(shù)類人才，讓每一幢閑置農(nóng)房成為一家新經(jīng)濟(jì)企業(yè)，每一個(gè)村莊成為一個(gè)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。

德清縣建成了浙江首個(gè)農(nóng)村宅基地綜合管理信息系統(tǒng)——“宅富通”。以宅基地?cái)?shù)據(jù)庫、宅基地管理信息系統(tǒng)、閑置宅基地和閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)“一庫兩系統(tǒng)”為核心，利用數(shù)字化手段固化宅基地制度改革成果，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)部門間、數(shù)據(jù)間、應(yīng)用間的“多跨協(xié)同”，創(chuàng)新探索數(shù)字化賦能宅基地制度改革的有效途徑。

德清縣打通自然資源、住房建設(shè)等部門的宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果，建立宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，裝載到“德清農(nóng)宅調(diào)”APP。同時(shí)將宅基地?cái)?shù)據(jù)庫融入浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一庫修改、多庫同步。實(shí)現(xiàn)“宅富通”應(yīng)用與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖等系統(tǒng)間的深度融合，數(shù)據(jù)雙向共享，業(yè)務(wù)功能集成，將宅基地相關(guān)的“信息孤島”連成“數(shù)據(jù)大陸”。

“三權(quán)分置”改革完善了宅基地管理制度，而“宅富通”系統(tǒng)則將宅基地管理制度轉(zhuǎn)化為數(shù)字語言、固化為線上流程，圍繞信息決策、審批監(jiān)管、系統(tǒng)集成三大領(lǐng)域，打通了宅基地信息不全、審批監(jiān)管不暢、服務(wù)效能不高三大“痛點(diǎn)”，讓數(shù)字化融入農(nóng)村宅基地管理肌理，激活改革新動(dòng)能。

“宅富通”子系統(tǒng)“閑置宅基地和閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)”，采用實(shí)景三維、VR技術(shù)、現(xiàn)場照片對(duì)閑置宅基地和農(nóng)房進(jìn)行直觀立體展示，讓潛在客戶“身臨其境”地查看農(nóng)房構(gòu)造、內(nèi)部實(shí)景及周邊環(huán)境。提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村域內(nèi)特色展示功能，可全方位展示區(qū)域內(nèi)美食美景、鄉(xiāng)村鄉(xiāng)貌等，為提升宅基地及農(nóng)房附加值、增加農(nóng)民及集體收益提供高效便捷的支撐。

截至目前，德清縣“宅富通”系統(tǒng)已盤活閑置宅基地（農(nóng)房）1339畝、4248戶，招引落地項(xiàng)目16個(gè)、在談項(xiàng)目23個(gè)，總投資超6000萬元，涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意、咨詢服務(wù)等10余類新業(yè)態(tài)，帶動(dòng)農(nóng)戶增收1.1億元。

“要讓每一幢閑置宅基地（農(nóng)房）發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)出，讓更多的農(nóng)民奔跑在富裕富足的‘賽道’上。”這是德清縣提出的目標(biāo)和口號(hào)。

改革成功的“秘訣”

“宅改”事關(guān)農(nóng)民切身利益，十分敏感和復(fù)雜，歷來“穩(wěn)慎推進(jìn)”都是主基調(diào)。而德清縣改革一直平穩(wěn)順利地推進(jìn)，其成功的“秘訣”是公開透明。

從政策制定意見征集、宣傳公布，到入戶解讀，德清縣把政策傳播貫穿于宅基地制度改革實(shí)施全過程，提升“宅改”過程透明度和群眾參與度。

在制定改革方案中，德清縣通過政府網(wǎng)站、專家論證、多方座談等渠道，運(yùn)用一年時(shí)間全面征求村集體、農(nóng)戶企業(yè)、民宿業(yè)主、鄉(xiāng)賢專家等意見，形成從管理、審批、監(jiān)管、利用、盤活、流通等農(nóng)村宅基地全生命周期管理模式。

德清縣充分發(fā)揮基層政務(wù)公開“一鎮(zhèn)（街道）一專區(qū)，一村一站點(diǎn)”的陣地作用和強(qiáng)村公司“一村一策”項(xiàng)目帶動(dòng)作用，運(yùn)用公告欄張貼、村委廣播、專區(qū)咨詢、入戶動(dòng)員等方式，開展“宅改”政策專項(xiàng)線下解讀活動(dòng)。通過與農(nóng)民面對(duì)面口語化解讀宅改新政、“宅富通”手機(jī)下載實(shí)操演練等方式，化生硬政策解讀為實(shí)地場景解說，切實(shí)幫助農(nóng)民了解和運(yùn)用改革惠農(nóng)新政。

“宅改”能否真正落地，監(jiān)管審批是關(guān)鍵。德清縣通過空間治理數(shù)字化平臺(tái)，全面摸清全縣農(nóng)村宅基地家底，分析匯總形成專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，嵌入“宅富通”應(yīng)用平臺(tái)，形成宅基地綜合信息“一張圖”。主管部門可進(jìn)行后臺(tái)統(tǒng)計(jì)分析，為科學(xué)決策和規(guī)范管理提供支撐。

在宅基地審批中，德清縣建立“農(nóng)民建房一件事”服務(wù)機(jī)制，打通“宅富通”與“浙政釘”“浙里辦”平臺(tái)，建立農(nóng)村宅基地“三權(quán)”管理申請(qǐng)、審批、監(jiān)管、巡查、登記、辦證等全流程掌上辦理模式。

針對(duì)農(nóng)宅違建問題，德清縣發(fā)揮農(nóng)戶主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，監(jiān)管人員通過“紅黃綠”三色動(dòng)態(tài)預(yù)警平臺(tái)、手機(jī)應(yīng)用“宅小巡”等數(shù)字治理平臺(tái)第一時(shí)間“接單、派送、處置”，促進(jìn)農(nóng)宅違建“靶向治療”。

在盤活閑置農(nóng)房資產(chǎn)中，農(nóng)房來源和“掛牌”交易透明規(guī)范。農(nóng)戶在線提交自家閑置房源信息或村集體代提交后，平臺(tái)根據(jù)辦證情況對(duì)農(nóng)房進(jìn)行“紅黃綠”三色賦碼（紅色是已辦產(chǎn)證已抵押，黃色是未辦產(chǎn)證，綠色是已辦產(chǎn)證無抵押），綠碼房源可公開發(fā)布。鎮(zhèn)（街道）、村委對(duì)房源合法合規(guī)性、資料真實(shí)有效性等線上審核，規(guī)范閑置農(nóng)房來源，并線上“掛牌”公開流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)房信息安全公開、交易可靠。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）