長三角一體化示范區(qū) 為何強調(diào)“整體政府”

近年來，各地在優(yōu)化營商環(huán)境中越來越強調(diào)“整體政府”理念。所謂“整體政府”，是針對部門主義、權(quán)力碎片化、功能碎片化等現(xiàn)象提出來的，旨在突破“一畝三分地”，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的部門功能整合，甚至跨區(qū)域的組織協(xié)同。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（簡稱“示范區(qū)”）建立以來，積極探索“不破行政隸屬、打破行政邊界”的條件下一體化體制機(jī)制，與整體政府理念高度契合。4年多來，示范區(qū)取得了一系列制度創(chuàng)新成果，也為我們提供了整體政府的重要實踐樣本。

“從各自‘房間’里走出來”

跨區(qū)域生態(tài)治理是一體化的重點和難點。通過一體化的治理協(xié)同和整體運籌，示范區(qū)打造了綠色發(fā)展的“樣板間”。

環(huán)元蕩岸線貫通工程是示范區(qū)首個跨域一體化項目。元蕩湖體水面積13平方公里，其中上海部分3.1平方公里、江蘇部分9.9平方公里。曾經(jīng)的元蕩根據(jù)省界線用毛竹和網(wǎng)片分割開來，沿岸交通阻隔、野樹雜草叢生。

2020年，青浦區(qū)以示范區(qū)一周年國家現(xiàn)場會為契機(jī)，攜手吳江啟動實施了元蕩生態(tài)岸線整治，統(tǒng)一理念、標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新審批、推進(jìn)機(jī)制，三期工程均實現(xiàn)當(dāng)年立項當(dāng)年完工。

2023年，元蕩實現(xiàn)23公里岸線的整體貫通，為跨域河湖水生態(tài)綜合治理、濱水景觀空間功能提升提供生動案例。建成后的元蕩青浦段“醉美郊野灣”碧波蕩漾、花草繁盛，與吳江段“智慧門戶灣”串聯(lián)成畫，成為“網(wǎng)紅打卡點”。

在環(huán)元蕩岸線貫通工程的基礎(chǔ)上，示范區(qū)進(jìn)一步打造江南水鄉(xiāng)客廳。有關(guān)專家表示，之所以要建這個客廳，是要讓“長三角的家人們”從各自的“房間”里走出來，一起商量合作，解決矛盾，共同發(fā)展。

水鄉(xiāng)客廳位于兩省一市行政邊界交匯處約35平方公里范圍，曾是三地的邊緣，以前地雖近、路難通，事雖小、難協(xié)調(diào)，因此成了區(qū)域發(fā)展的洼地。

2023年5月，示范區(qū)發(fā)布水鄉(xiāng)客廳國土空間詳細(xì)規(guī)劃，這是全國首個跨省域國土空間詳細(xì)規(guī)劃。以往的詳規(guī)編制，都是由各地政府在自己的轄區(qū)內(nèi)開展。水鄉(xiāng)客廳規(guī)劃創(chuàng)新性地提出了“五位一體，和而不同”的發(fā)展路徑。五位一體，即數(shù)字平臺、空間融合、要素覆蓋、項目銜接、成果表達(dá)五個“一體化”；和而不同，即在編制過程中兼顧地方發(fā)展的階段性差異和不同的訴求，統(tǒng)分結(jié)合，形成共同而又有區(qū)別的全域空間發(fā)展新路徑。

目前，水鄉(xiāng)客廳已經(jīng)明確了一批項目。上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉善各抒所長，分別打造研創(chuàng)古鎮(zhèn)、智造藍(lán)灣和數(shù)慧云巷。通過三大載體，實現(xiàn)高端會議、科創(chuàng)研發(fā)、水陸樞鈕等功能。

在一體化發(fā)展推動下，示范區(qū)河湖治理正在打破區(qū)域間的藩籬，從“各掃門前雪”向共商共建共享轉(zhuǎn)變。

一體化“法治紅利”

法治是最好的營商環(huán)境。示范區(qū)著力打造一體化的法治保障，使企業(yè)獲得“法治紅利”。

嘉善縣依托浙江省首創(chuàng)的營商環(huán)境律政聯(lián)合體，搭建祥符蕩“法治營商會客廳”，成立“優(yōu)化營商環(huán)境律政聯(lián)合體”首席顧問團(tuán)。組建招商引資、知識產(chǎn)權(quán)、股改上市、風(fēng)險評估、破產(chǎn)清算5大法律服務(wù)專家團(tuán)，提供基礎(chǔ)、增值、進(jìn)階三階層公共法律服務(wù)。組建商事調(diào)解專家?guī)?，推動商事糾紛優(yōu)質(zhì)、高效化解。

示范區(qū)統(tǒng)籌整合“雙隨機(jī)”抽查、“綜合查一次”等監(jiān)管方式，在“高新技術(shù)企業(yè)”中推行日常監(jiān)管執(zhí)法“一張清單”，為企業(yè)提供“菜單式”行政指導(dǎo)服務(wù)。上線“執(zhí)行和解監(jiān)管平臺”，篩選有一定履行能力的被執(zhí)行企業(yè)，積極促成執(zhí)行和解，通過放緩、分批、逐步等靈活執(zhí)行措施，實現(xiàn)企業(yè)自救雙贏，此案例成功入選全國法院助力中小微企業(yè)發(fā)展三大創(chuàng)新機(jī)制。

創(chuàng)新跨域司法合作。推進(jìn)跨域行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建示范區(qū)行政執(zhí)法生態(tài)鏈、區(qū)塊鏈、監(jiān)督鏈“三鏈一體”，破解管轄不明、責(zé)任不清、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。建立跨域營商環(huán)境制度諫評模式，建設(shè)三地行政規(guī)范性文件線上政策庫，組建由三地法學(xué)教授、資深律師等構(gòu)成的專家?guī)欤苿訉彶闃?biāo)準(zhǔn)共識。運用視頻互研、交叉互審、文件評估、動態(tài)清理等方式，開展破除地方保護(hù)和行政性壟斷專項行動以及涉及營商環(huán)境行政規(guī)范性文件專項清理“云協(xié)作”。開創(chuàng)跨域公共法律服務(wù)供給格局，成立示范區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律服務(wù)聯(lián)盟，打造長三角法治人才高地。

打破要素流通壁壘

示范區(qū)著眼最大程度降低企業(yè)進(jìn)入市場的制度成本，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)要素在示范區(qū)內(nèi)自由流動，探索建立促進(jìn)各類要素自由流動的制度安排和區(qū)域投入共擔(dān)、利益共享的財稅分享管理制度，由點到面、由易到難，逐步打破跨省域要素流通壁壘，統(tǒng)一相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)。

暢通人才流動。出臺《示范區(qū)外國高端人才工作許可證互認(rèn)實施方案》，為用人單位提供辦事便利。修訂管理辦法，將吳江、嘉善的海外人才視同上海海外人才。對專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格、繼續(xù)教育學(xué)時等方面實行互認(rèn)互準(zhǔn)。

方便企業(yè)辦事。示范區(qū)針對兩省一市在企業(yè)登記條件、程序、方式等標(biāo)準(zhǔn)上存在的差異，探索統(tǒng)一企業(yè)登記標(biāo)準(zhǔn)，選擇企業(yè)登記事項中社會關(guān)注度最高、與企業(yè)關(guān)系最為密切的名稱、住所等事項為切入點開展改革，凸顯集聚效應(yīng)。

探索財稅分享。示范區(qū)依托便捷跨區(qū)域涉稅事項辦理，在區(qū)內(nèi)注冊經(jīng)營的納稅人可在兩區(qū)一縣就近選擇辦稅服務(wù)場所，完成包括信息報告、發(fā)票辦理、信息查詢等共4類15個事項。建成界面、業(yè)務(wù)和功能標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的“長三角電子稅務(wù)局辦稅專欄”，實現(xiàn)16項征管服務(wù)和5項“一網(wǎng)通辦”措施。

構(gòu)建一體化“雙碳”目標(biāo)落實機(jī)制。示范區(qū)已制定“雙碳”工作指導(dǎo)意見，部署重點片區(qū)集中引領(lǐng)、重點領(lǐng)域分類示范、綠色低碳政策賦能、綠色低碳技術(shù)支撐等四大行動，加快打造綠色低碳示范園區(qū)。

示范區(qū)先行啟動區(qū)制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對新引進(jìn)及盤活存量用地新引入的工業(yè)項目和研發(fā)總部項目，從產(chǎn)業(yè)契合度、環(huán)境友好度、創(chuàng)新濃度、經(jīng)濟(jì)密度四個維度劃定底線和紅線，從源頭提升產(chǎn)業(yè)新增項目質(zhì)量，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化發(fā)展。制定統(tǒng)一的企業(yè)投資項目核準(zhǔn)目錄和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)清單管理制度，用制度剛性對區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一體化管控。

重視公共服務(wù)軟聯(lián)通

示范區(qū)在加強基礎(chǔ)設(shè)施硬聯(lián)通的同時，重視公共服務(wù)軟聯(lián)通。加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、城市管理線上線下深度融合，全面推動更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的“一網(wǎng)通辦”改革。

按照“能沉盡沉”的原則，將與基本社會保障、公共服務(wù)密切相關(guān)的政務(wù)咨詢、辦理等服務(wù)統(tǒng)一納入受理中心，實現(xiàn)服務(wù)事項、辦事流程、建設(shè)規(guī)范、標(biāo)識標(biāo)牌、管理軟件和評估體系“六個統(tǒng)一”。打通三地窗口預(yù)約和實時排隊情況信息壁壘，打造首張示范區(qū)政務(wù)服務(wù)地圖，有效解決示范區(qū)群眾企業(yè)辦理業(yè)務(wù)網(wǎng)點不知、政策不清、數(shù)據(jù)不通等問題，實現(xiàn)三地政務(wù)服務(wù)事項“一圖總覽、線上導(dǎo)辦、線下通辦”。

通過搭建示范區(qū)綜合受理平臺，三地相互授予政務(wù)服務(wù)受理權(quán)限，以強大合力破解跨省通辦審批標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法統(tǒng)一問題，實現(xiàn)“跨省授權(quán)、全盤受理、一窗綜合、同城服務(wù)”。依托“一方接入、多方共享”的遠(yuǎn)程交互平臺，通過“云見面、云端批、云辦結(jié)”的新模式，為群眾帶來“同屏共享、視聽同步、跨域無感”的數(shù)字政務(wù)新體驗。

示范區(qū)的實踐表明，通過創(chuàng)新體制機(jī)制、打造整體政府，優(yōu)化區(qū)域合作、部門協(xié)作，可以實現(xiàn)資源的有效整合、職能的協(xié)同優(yōu)化，從而實現(xiàn)區(qū)域整體營商環(huán)境的優(yōu)化目標(biāo)。

（作者單位：中共上海市青浦區(qū)委黨校）